Ein entwicklungspolitischer Katechismus | Die Millenniumsziele als globales Ethos unter neoliberalem Vorzeichen
Im September 2005 werden die Regierungschefs der Welt bei einem UN-Gipfel die bisherige Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs) überprüfen. Sie werden ihre Bereitschaft bekräftigen, bis 2015 die globale Armut zu halbieren. Die MDGs, mit denen die Regierungen sich selbst acht entwicklungspolitische Gebote für den Weg ins 21. Jahrhundert verhängten, haben einen politischen Hype ausgelöst wie kein anderes UN-Projekt der jüngsten Zeit. Warum eigentlich?
von Christa Wichterich
Die Millenium Development Goals (MDGs) sind ein politisch multifunktionales Programm. Als die UN im September 2000 die Millenniumserklärung und die acht Entwicklungsziele (siehe Kasten) verabschiedeten, war dies eine Reaktion auf das Scheitern des Washington-Konsens von Weltbank und IWF sowie der Strukturanpassungsprogramme. Deren neoliberales Kalkül, durch Stabilisierung der Staatshaushalte, Exportproduktion und Rückzug des Staates aus der Wirtschaft Wachstum zu erzeugen und Armut zu beseitigen, war entwicklungspolitisch nicht aufgegangen. Die MDGs waren aber auch eine Antwort auf die mangelnde Umsetzung der Aktionspläne und Ziele, welche die UN sich selbst in ihrer Serie von Megakonferenzen der 1990er Jahre gesetzt hatten.
Mit dem Doppelpack von Millenniumserklärung als normativem Rahmen und den acht Entwicklungszielen als operativen Koordinaten schrieben die UN zudem nicht nur einen Entwicklungsfahrplan für das beginnende Jahrhundert, sondern auch ein Programm für ihre eigene Daseinsberechtigung, das den Anspruch auf Global Governance bekräftigte. Die Erklärung klingt wie ein Versuch, die UN aus ihrer Glaubwürdigkeitskrise durch eine Doppelstrategie zu retten. Zum einen beschworen die Regierungen emphatisch die ursprüngliche Mission der UN: ihr Prinzip des Multilateralismus, die Ethik globaler Verantwortung und die Wertorientierungen von Frieden, Menschenrechten und Kooperation zwischen souveränen Staaten. Zum anderen aktualisierten sie ihre entwicklungs- und sicherheitspolitischen Aufgaben in Abstimmung mit den neoliberalen Agenden von Weltbank, IWF und WTO.
Dieser Doppelansatz spiegelt sich auch im zugrundeliegenden Verständnis von Entwicklung: Die Millenniumserklärung geht von einem "Recht auf Entwicklung" aus, knüpft an verschiedene UN-Menschenrechtskonventionen an und stellt sie sogleich in den wirtschaftspolitischen Rahmen von Freihandel und Marktöffnung. Die "Road Map" zu diesen Zielen hält am zentralen neoliberalen Dogma fest, dass "dauerhaftes und flächendeckendes Wachstum Voraussetzung für Entwicklung und Armutsminderung" und Marktliberalisierung die universelle Rezeptur dafür ist. So integriert die Millenniumserklärung das alte Kernanliegen der UN (den Menschenrechtsansatz) mit der Freihandelsagenda. Die zentrale Frage, wie sich das Menschenrechtsregime zum neoliberalen Regime verhält, welche Ziele prioritär und welche untergeordnet sind, lässt sie offen.
Liberalisierung wird in der Erklärung als Blaupause für Entwicklung bestätigt - ungeachtet unterschiedlicher Bedingungen in den verschiedenen Weltregionen. Zugleich wird aber nicht länger darauf vertraut, dass der Markt aus eigener Dynamik Wohlstand für alle schaffen könnte. Vielmehr wird der Kampf gegen die Armut als öffentliche Aufgabe definiert und der Staat in seiner Rolle als Entwicklungsagent mit einer Investitions- und Fürsorgepflicht re-installiert. Die Beseitigung der schlimmsten Armutsformen, von Analphabetismus, Hunger und epidemischen Krankheiten gehört zu Good Governance und ist eine Voraussetzung für neoliberale Politik, die wiederum gute Rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft, Auslandsinvestitionen und Marktöffnung bereitzustellen hat. Ein fataler Widerspruch der MDGs liegt indes darin, dass die Regierungen des Südens gefordert sind, öffentliche Mittel in genau die Bereiche zu investieren, wo Weltbank, IWF und WTO sie drängen, zu deinvestieren und zu privatisieren.
Achteckig, praktisch, gut
Die acht Millenniums-Entwicklungsziele sind ein dürres Gerüst zielgerichteter Handlungsanweisungen an die Regierungen. Die mit den MDGs erfolgte Prioritätensetzung ist allerdings nicht Ergebnis eines demokratischen Auswahlprozesses, sondern bildet einen von Experten identifizierten Minimalkonsens ab, der als magere Restgröße aus den verschiedenen Aktionsplänen der großen UN-Konferenzen der 1990er Jahre destilliert ist. Deswegen finden sich politisch umstrittene Ziele - von der Reregulierung der Märkte durch Mindeststandards bis zu sexuellen und reproduktiven Rechten von Frauen - nicht in dem Katalog. Mit dem spröden Charme einer Gebrauchsanweisung kommen die 8 Ziele, 16 Unterziele und 48 Indikatoren dem Anspruch von Operationalisierbarkeit, Mess- und Überprüfbarkeit entgegen. Während sich die Millenniums-Erklärung als moralisch-politische Legitimation der UN liest, stellen die in der Mehrzahl quantitativen Entwicklungsziele einen Lackmustest für die Mobilisierungsfähigkeit und vor allem die Effektivität der UN dar.
In der entwicklungspolitischen Weltöffentlichkeit gelten die MDGs, losgelöst vom normativen Rankenwerk der Millenniumserklärung, seither als ultimativer Kraftakt der UN, um die Serie gescheiterter Entwicklungskonzepte mit einem pragmatischen Hauruck-Verfahren zu beenden. Der Katalog erhebt den Anspruch, die archimedischen Punkte der Befreiung von Armut zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu benennen. Der harte Kern der geforderten Maßnahmen ist dabei geldförmig: öffentliche Investitionen der Länder des Südens, um Infrastruktur, Grundversorgung und humanitäre Hilfe zu verbessern. Die Summe der quantitativen Verbesserungen soll dann in linearer Kausalmechanik die Halbierung von Armut bewirken.
Die MDGs wurden als völkergemeinschaftliches Anliegen und globale Verantwortung etikettiert, die Zuständigkeit für die Umsetzung jedoch vor allem den Entwicklungsländern als "nationale Ziele" zugeschrieben. Nur das achte MDG einer "globalen Partnerschaft für Entwicklung" bezieht sich explizit auf die Geberländer. Es ist bizarrerweise das Einzige, das keine überprüfbaren Zeitziele setzt und keine Berichterstattung verlangt.
Die UN setzten einen gigantischen Apparat mit großen Beschäftigungseffekten für Experten in Betrieb. Zu jedem MDG-Ziel wurde eine Task Force bestellt, um Strategien und Ressourcen zu identifizieren. Drei Jahre lang untersuchte das "UN Millennium Projekt" unter Leitung des US-Ökonomen Jeffrey Sachs die Umsetzungsbedingungen und legte einen über 3.000-seitigen Bericht vor. Bilaterale Entwicklungshilfe, auch die deutsche, wird zunehmend MDG-kompatibel restrukturiert. Die Weltbank und der IWF schließen die MDGs in ihre Überprüfungsmechanismen für Kreditvergabe ein. UN-Organisationen erheben Daten und unterstützen Entwicklungsländer bei der Erstellung von Zwischenberichten. UNDP soll mit der "UN Millennium Kampagne" die Zivilgesellschaft mobilisieren. 2004 jubelte Kofi Annan bereits, dass die MDGs "das Antlitz der globalen Entwicklungszusammenarbeit verändert" hätten.
Tatsächlich ist den UN eine weitgehende Mobilisierung gelungen, bis zu G7 und der Wirtschaftselite in Davos. Das heißt aber nicht, dass der Fahrplan eingehalten wird: Das Zeitziel, Geschlechterunterschiede in der Primär- und Sekundarbildung bis 2005 zu beseitigen,
ist bereits verpasst. Trotz punktueller Fortschritte wird die Zwischenbilanz im September 2005 ernüchternd ausfallen, während neue Daten von der in einzelnen Regionen absolut wachsenden Zahl armer und hungernder Menschen zeugen. Die Weltbank schlug daher bereits vor, den Terminkalender der MDGs bis auf das Jahr 2050 auszudehnen.
Machbare Armutshalbierung
Welches Konzept von Armut und Armutsbekämpfung liegt diesem entwicklungspolitischen Katechismus zugrunde? Das Problem der Armut ist darin abgelöst von seinen strukturellen Ursachen, von makro-ökonomischen Prozessen, von sozialen Ungleichheiten, von Ungerechtigkeiten in der Verteilung von Ressourcen, Wohlstand, sozialer Sicherheit und Macht auf allen Ebenen. Entsprechend wird Armutsbeseitigung punktgenau auf Symptombekämpfung durch Investitionen und materielle Verbesserungen konzipiert. Armutshalbierung soll machbar sein, ohne die sozioökonomischen Mechanismen von Ausschluss und ungleicher Verteilung anzurühren. Sie erscheint als ein quantitativ kalkulierbares Projekt, das konfliktfrei umgesetzt werden kann, ohne Auseinandersetzung mit Ausbeutung, Diskriminierung und Herrschaft im nationalen und globalen Maßstab. Damit liegt den MDGs ein entpolitisiertes Armutsverständnis zugrunde.
Ihre einkommensorientierte Armutsdefinition (ein Dollar Einkommen pro Tag) fällt hinter die multidimensionalen Armutsdefinitionen zurück, die zum Beispiel UNDP im Anschluss an Amartya Sens Analysen entwickelte. Zwischen verschiedenen Armutsformen in unterschiedlichen Ländern und Regionen oder zwischen "chronischer" und neuer Armut wird nicht differenziert. Osteuropäische NGOs beklagen daher, dass der MDG-Katalog der spezifischen Armut, wie sie in den Staaten der früheren Sowjetunion entstanden ist, nicht angemessen ist.
Das Ziel der Armutshalbierung (und damit nicht ihrer Abschaffung) sowie der Fokus auf investive Interventionen als öffentliche Aufgabe wollen soziale Ungleichheit und das damit einhergehende Konfliktpotential auf ein handhabbares Maß reduzieren. Die Dynamik, die die MDGs in Gang setzen, ist somit Top-Down und entspricht nicht einem Empowerment der Machtlosen. Insofern stellen die MDGs einen Gegenentwurf zu den entwicklungspolitischen Ansätzen von Partizipation und Selbsthilfe dar.
Die Finanzierungsfrage ist der strategische Knackpunkt der Umsetzung. Die groß inszenierte UN-Konferenz zu Entwicklungsfinanzierung 2002 in Monterrey löste keine Wende aus. Zwar erhöhten sich die weltweiten Entwicklungshilfemittel 2004 um 4,6 Prozent auf 78 Milliarden Dollar. Die im Sachs-Bericht als notwendig veranschlagte Verdopplung der Mittel auf 135 Milliarden US Dollar im Jahr 2006 ist jedoch illusorisch. Gebetsmühlenhaft wiederholen die UN die alte Forderung nach Erhöhung der Entwicklungshilfemittel auf 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts. Deutschland krebst derweil unverändert bei 0,28 Prozent. Die Peinlichkeit des Scheiterns vor Augen machten Schröder, Chirac und Blair sich zu Beginn dieses Jahres für neue Finanzierungsinstrumente stark: Besteuerung von transnationalen Finanzspekulationen und von Flugbenzin. Da jedoch absehbar nicht ausreichend öffentliche Mittel zu Verfügung stehen, sollen private Investitionen und Public-Private-Partnership-Projekte hinzukommen, um den Regierungen aus der Finanzierungspatsche zu helfen (siehe S. 23 in diesem Heft). Damit schließt sich der Kreis von MDGs und neoliberaler Agenda.
Recht versus Markt
Der Feilscherei um die Erhöhung von Mitteln liegt der Trugschluss zugrunde, dass durch ein Mehr an Investitionen die Armut beseitigt werden kann. Zweifelsfrei hilft es einigen Armen, wenn dadurch Bildung verbreitet, Krankheiten gelindert, die Wasserversorgung verbessert und die Umwelt geschützt werden. Doch weder werden mit diesen Maßnahmen diese Armen dazu in die Lage versetzt, aus eigener Kraft und mithilfe von Rechtsansprüchen ihre Lebensgrundlagen dauerhaft armutsfrei zu sichern, noch werden die Strukturen angetastet, die immer neu Armut erzeugen. Im Gegenteil: ein Entwicklungskonzept, das Liberalisierung als goldenen Schlüssel zu Wohlstand und Armutsreduktion begreift, ignoriert die Armutseffekte von Marktöffnung.
Beispiel Agrarpolitik: Während das MDG 1 die Zahl der Hungernden halbieren will, wird zeitgleich in den WTO-Verhandlungen der Druck auf Länder des Südens verstärkt, ihre Zölle auf Agrarprodukte weiter zu senken. Das wird zu erhöhten Importen aus der EU und den USA führen, mit denen die einheimischen kleinbäuerlichen Betriebe nicht konkurrieren können, so dass sie nicht mehr für die Binnenmärkte anbauen und damit Ernährung nicht mehr lokal sichern. Wer den Hunger z.B. in Afrika bekämpfen will, muss daher auch eine politische Auseinandersetzung gegen Liberalisierung und für den Schutz lokaler Märkte führen.
In der Agrarfrage zeigt sich paradigmatisch der Widerspruch zwischen dem Menschenrechtsansatz mit einem Recht auf Ernährung und dem Marktöffnungsansatz mit unbeschränktem Agrarhandel. Bei letzterem siegt das Recht des Stärkeren. Armutsbeseitigung ist aber ohne politische Weichenstellung für die Interessen der Armen und gegen die Macht der Starken nicht möglich.
Christa Wichterich ist Publizistin und Beraterin in der Entwicklungszusammenarbeit.
Die Milleniums-Entwicklungsziele:
1) Beseitigung von extremer Armut und Hunger
2) Primarschulbildung für alle
3) Förderung von Geschlechtergleichheit und Empowerment von Frauen
4) Reduzierung der Kindersterblichkeit
5) Verbesserung der Gesundheitsversorgung von Müttern
6) Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und anderen Krankheiten
7) Ökologische Nachhaltigkeit
8) Aufbau einer globalen Partnerschaft für Entwicklung
Quellen: www.un.org und www.unmillenniumproject.org
Der genderpolitische Staubsaugereffekt:
Als im März 2005 in New York die Umsetzung der Beschlüsse der UN-Weltfrauenkonferenz von Peking (1995) überprüft wurde, stand die Konkurrenz der Global-Governance-Instrumente ganz oben auf der Tagesordnung: die MDGs gegen die Aktionsplattform von Peking. Mit der Energie einer Dampfwalze hatte sich das Thema MDGs im Programm der Peking+10-Sitzung breitgemacht. Das führte auch in New York vor, was viele Frauenorganisationen aus verschiedenen Ländern des Südens berichteten: Die Millenniumsziele ziehen das politische Interesse von den Nachfolgeprozessen der großen UN-Konferenzen der 1990er Jahre - Menschenrechts-, Bevölkerungs-, Frauen- und Habitatkonferenz sowie dem Weltsozialgipfel - ab und lenken alle politische Aufmerksamkeit und alle finanziellen Mittel auf sich. Für die Umsetzung der Aktionsplattform von Peking fehlen nun das Interesse und das Geld. Alle anderen entwicklungspolitischen Ziele sollen sich den MDG-Prioritäten unterordnen.
Aus genderpolitischer Sicht fällt beim Vergleich der beiden UN-Instrumente ihre Inkohärenz auf. Bei den MDGs ignorieren die UN die zentrale strategische Botschaft der Pekinger Aktionsplattform, nämlich Gender Mainstreaming. Stattdessen ist in den MDGs die "Förderung von Geschlechtergleichheit und das Empowerment von Frauen" als eigenständiges Ziel benannt, das aber nur durch das Unterziel konkretisiert wird, "Geschlechterunterschiede in der Primar- und Sekundarschulbildung" zu beseitigen.
Während die Aktionsplattform von Peking auf einem integrierten Konzept von Frauenrechten und einem umfassenden Verständnis von Entwicklung basiert, sind die MDGs eine Schmalspuragenda, die Frauen auf die stereotypen Rollen als (Schul-)Mädchen im Zusammenhang mit Bildung, Schwangere und Mütter im Zusammenhang mit Kinder- und Müttersterblichkeit reduziert. Sie sind Zielgruppe von Investitionen in die soziale Infrastruktur, nicht aber Rechtssubjekte, die einen Anspruch auf Armuts- und Diskriminierungsbeseitigung haben und Akteurinnen von Entwicklung sind. Die Bedeutung des Rechtsansatzes in Frauenbewegungen lag im Unterschied zum Bedürfnisansatz in seiner Mobilisierungs- und Empowermentwirkung. Die MDGs ignorieren diesen komplexen Frauenrechtsansatz.
Wie sich der Rechtsansatz innerhalb der neoliberalen Agenda verwässern oder gar instrumentalisieren lässt, hat die Weltbank vorgemacht. Sie setzt sich für Geschlechtergleichheit in der Bildung und Förderung weiblichen Humankapitals ein (MDG 2+3), weil dies Standorte für Investoren attraktiver macht und die ökonomische Effizienz steigert. Wenn, so die ungeschminkte neoliberale Argumentation, Geschlechterungleichheit in der Bildung reduziert wird und Mädchen besser gebildet sind, werden Investoren Jobs für Billigarbeitskräfte schaffen und auf der Grundlage von Lohndiskriminierung das Wachstum ankurbeln.
Eine entwicklungspolitische Frauenarmada von UNIFEM über BMZ/GTZ bis zu Frauennetzwerken verfolgt nun den Ansatz, die MDGs zu "engendern" und systematisch mit der Aktionsplattform von Peking und der Frauenrechtskonvention CEDAW zu verknüpfen. Aufgrund der großen Sogkraft der MDGs sehen die NGOs keine Alternative, als sich pragmatisch auf sie beziehen und gleichzeitig darauf zu insistieren, dass Armutsbeseitigung ohne Veränderung von Geschlechterungleichheiten nicht machbar ist. Sie akzeptieren die MDGs nicht als Ersatzprogramm für die Aktionsplattform von Peking und CEDAW.