Korruption verstehen

Von Korruption ist in Politik und Wirtschaft häufig die Rede. Korruptionsskandale und -affären sorgen in den Medien für Schlagzeilen und Klicks. Doch so geläufig der Begriff Korruption auch ist, eine konsensuale Definition existiert nicht. Das Wort Korruption stammt vom Lateinischen corrumpere (bestechen, verderben, fälschen, zerbrechen, verführen). Als Kern von Korruption kann man einen Konflikt zwischen partikularen und universalistischen Normen sehen, meist im Zusammenhang mit einer Entscheidung über knappe Güter. Eine korrupte Person agiert zum partikularen Vorteil und verstößt damit gegen universalistische Erwartungen, die an ihre Rolle (etwa ein Amt oder eine Funktion) gerichtet sind. Das klassische Beispiel ist Amtsträgerbestechung: Die Mitarbeiterin einer Behörde stellt gegen eine Bestechungszahlung eine Genehmigung aus, auf die der korrumpierende Antragsteller nach Rechtslage keinen Anspruch hätte.

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Politsprüche und ihre Geschichte

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Bestechung und Bestechlichkeit gelten als die zentralen und bekanntesten Korruptionsphänomene. Im deutschen Strafgesetzbuch gibt es zwar kein Delikt mit der Bezeichnung Korruption, aber verschiedene Straftatbestände für Bestechung in Verwaltung, Politik, Wirtschaft, Gesundheitswesen und Sport. Bestechung als Form des illegitimen Tauschs steht für Korruption im engeren Sinne oder einen engen Korruptionsbegriff. Häufig werden auch Handlungen als Korruption betrachtet, die sich durch Machtmissbrauch zum partikularen Vorteil auszeichnen. Dazu zählen Ämterpatronage, Amtsmissbrauch, illegitime Selbstbereicherung im Amt sowie bestimmte funktionsbezogene Formen von Untreue, Erpressung und Unterschlagung. Die oft zitierte Definition der NGO Transparency International lautet: »Korruption ist der Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil«. Geldwäsche und Steuerhinterziehung sind nicht selten Begleitdelikte korruptiver Handlungen. Auf einem hohen Abstraktionsniveau kann man Korruption – eher unscharf – gesellschaftsdiagnostisch als strukturelle Verletzung des Gemeinwohls zugunsten von Einzel- und Gruppeninteressen oder als Verfall gemeinwohlbezogener Werte verstehen.

Ursachen und Verbreitung

Grundsätzlich kann Korruption in allen Gesellschaftsbereichen vorkommen. In der Forschung wird sie meist als sehr altes Phänomen bezeichnet, aber die Herausbildung des modernen Staates mit der Trennung zwischen Staatsorganisation und Gesellschaft ist für unser heutiges Korruptionsverständnis prägend. Einiges spricht dafür, dass es so etwas wie ein übergreifendes Grundverständnis von Korruption gibt. Aber Normen für Integrität sind zeitlichen, räumlichen und kulturellen Wandlungen unterworfen. Sie müssen daher immer wieder neu diskutiert, ausformuliert und beschlossen werden. Das geschieht oft im Diskurs über (vermeintliche) Korruptionsfälle.

Die Ursachen von Korruption sind meist komplex und nicht leicht zu ermitteln. Sie können auf individueller, organisationaler, gesamtgesellschaftlicher und überstaatlicher Ebene angesiedelt sein. Zu den Folgen von Korruption im öffentlichen Sektor zählen die Fehlallokation öffentlicher Ressourcen, die Schädigung von Demokratie und Rechtsstaat sowie der Verlust von Vertrauen in die Integrität von Politik und Verwaltung. Korruption gilt als sogenanntes Dunkelphänomen, das heißt alle Tatbeteiligten haben in der Regel ein Interesse an der Geheimhaltung. Eine exakte Messung von Korruption ist auch deshalb nicht möglich. Wahrnehmungsindizes wie der Corruption Perceptions Index (CPI) von Transparency International oder das Eurobarometer der Europäischen Kommission vermitteln ebenso wie die Hellfeld-Daten aus polizeilicher Kriminalstatistik und gerichtlicher Strafverfolgung nur eine gewisse Annäherung an das tatsächliche Korruptionsniveau.

»Korruption ist Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Vorteil«

Auch wenn das wirkliche Ausmaß von Korruption im Dunkeln liegt, sind einzelne Länder und Gesellschaftsbereiche unterschiedlich stark betroffen. Demokratie und Rechtsstaatlichkeit scheinen ein niedriges Korruptionsniveau zu begünstigen. Es lassen sich auch Zusammenhänge zwischen starker Korruptionsbelastung einerseits und niedriger Wirtschaftsleistung, umfangreicher Schattenwirtschaft sowie hoher Verteilungsungleichheit andererseits beobachten – allerdings sind die Kausalitäten hier nicht immer eindeutig. In der Wirtschaftswissenschaft wird vermutet, dass sich Korruption, Armut und Ungleichheit wechselseitig verstärken können.

Zu den traditionell besonders korruptionsanfälligen Sektoren zählen kapital- und investitionsintensive Bereiche wie Bau, Verkehr, Energie und Rüstung, im Globalen Süden auch die Rohstoffindustrie. Dem CPI wurde in der Vergangenheit vereinzelt vorgeworfen, Länder des Globalen Südens erzielten strukturell niedrige Punktwerte, selbst bei umfangreichen Antikorruptionsbemühungen; der Index verstärke so Vorurteile. In der neuesten Ausgabe des CPI finden sich allerdings acht Staaten des Globalen Südens unter den 25 korruptionsfreiesten Ländern, während einige EU-Staaten nicht einmal unter den Top-50 gelistet sind. Aber selbst der CPI als wohl bekanntester Korruptionsindex erfasst nur »gefühlte Korruption«.

Wirtschaftssysteme und Korruption

Korruption stellt grundsätzlich kein Phänomen dar, das einer bestimmten Wirtschaftsordnung besonders inhärent ist. In der Forschung wird häufig argumentiert, dass stark regulierte Wirtschaftssysteme tendenziell höhere Korruptionsrisiken aufweisen, da hier besondere Anreize zur Umgehung von Regelungen mit illegitimen Mitteln bestehen. Dieser Prämisse zufolge haben Zentralverwaltungswirtschaften spezifische Korruptionsrisiken, die sich aus der Monopolisierung politischer und wirtschaftlicher Macht ergeben. Korruption war denn auch in realen Planwirtschaften keine Seltenheit. Aber auch faschistische Regierungssysteme sind korruptionsanfällig. Im nationalsozialistischen Deutschland gab es vielfach Korruption auf unterschiedlichen Ebenen.

In der Theorie weisen liberale Marktwirtschaften mehrere korruptionspräventive Eigenschaften auf: begrenzte politische Staatstätigkeit, geringere Regulierungsdichte und dezentralisierte Wirtschaftsmacht. Allerdings ist davon in den real existierenden kapitalistischen Wirtschaftssystemen wenig zu sehen. Die Staatstätigkeit der meisten Länder des Globalen Nordens ist erheblich, vielfach wächst die Regulierungsdichte trotz omnipräsenter Bürokratiekritik kontinuierlich, und statt funktionierenden Wettbewerbs sind etliche Märkte durch Oligopole gekennzeichnet, bei denen wenige Unternehmen mit großer Marktmacht die Kontrolle ausüben. Die Transformationsprozesse zahlreicher postsozialistischer Länder in Mittel- und Osteuropa haben gezeigt, dass die schockartige Umstellung auf kapitalistische Marktwirtschaften oftmals nicht nur zu sozialen Verwerfungen führt, sondern auch massive Korruption auslösen kann.

Grundsätzlich sind privatwirtschaftliche Unternehmen trotz gegenteiliger Beteuerung nur bedingt an freiem Wettbewerb interessiert: Funktionierender Wettbewerb bedeutet Konkurrenz, und das Ausschalten unliebsamer Konkurrenz durch illegitime Mittel wie Korruption – etwa bei der öffentlichen Auftragsvergabe – dient der Profitmaximierung.

Globaler Kapita­lismus und (Anti-)Korruption

Eine Korruptionsgeschichte des globalen Kapitalismus muss wohl erst noch geschrieben werden, aber einige zentrale Entwicklungslinien lassen sich bereits skizzieren. Während der Kolonialzeit plünderten führende Mächte des Globalen Nordens in großem Umfang Ressourcen in den Gebieten des Globalen Südens. Mitunter wurde versucht, dies mit zivilisatorischen, missionarischen oder kulturellen Zielsetzungen zu legitimieren. Von Korruption braucht hier nicht gesprochen werden, es handelte sich schlicht um Raub. Nach der Dekolonialisierung war diese direkte Form der Ausbeutung nicht mehr zu rechtfertigen. Unternehmen aus dem Globalen Norden, die mit Zugangsproblemen auf Märkte des Globalen Südens konfrontiert waren, sicherten sich nun häufig Ressourcen, indem sie Eliten im Süden bestachen. Die breite Bevölkerung in den südlichen Ländern hatte darunter zu leiden. Zur Legitimation wurde im Norden mitunter angeführt (auch von Forschenden), ausländische Direktinvestitionen seien für die Entwicklung der südlichen Länder in jedem Fall von Vorteil, und Korruption könne verkrustete Bürokratien aufbrechen, um die Wirtschaft in Gang zu bringen.

Seit knapp drei Jahrzehnten befinden wir uns in einer neuen Phase. Noch bis Ende der 1990er Jahre waren selbst in Deutschland Bestechungszahlungen im Ausland als »nützliche Aufwendungen« steuerlich absetzbar. Doch inzwischen ist Bestechung im internationalen Geschäftsverkehr praktisch weltweit unter Strafe gestellt – zumindest auf dem Papier. Der Mitte der 1990er Jahre entstandene Antikorruptionsboom kann unterschiedlich gedeutet werden. Einer liberalen Lesart zufolge gründeten einige gut vernetzte Personen um Peter Eigen, die etwa in der Weltbank hohe Positionen bekleidet hatten, die NGO Transparency International, um endlich etwas gegen Korruption und für die Länder des Globalen Südens zu tun. Im Zusammenspiel mit willigen westlichen Regierungen, einigen reformbereiten Unternehmen und internationalen Organisationen wie OECD, Europarat und Vereinten Nationen entfachte man eine transnationale Dynamik der Integrität, die unter anderem zu mehreren Antikorruptionsübereinkommen führte und erst in den letzten Jahren etwas an Schwung verlor.

Eine kapitalismuskritische Lesart interpretiert die internationale Korruptionsbekämpfung dagegen primär als neoliberales Projekt. Die US-Regierung sah ihren Foreign Corrupt Practices Act, der Auslandsbestechung kriminalisiert, als Nachteil im internationalen Wirtschaftswettbewerb. Mit Gleichgesinnten in bestimmten Regierungen des Globalen Nordens, der Privatwirtschaft, internationalen Organisationen und Teilen der Zivilgesellschaft bildete man einen »Washington-Konsens zur Korruption« (Ivan Krastev), der sich für freie Märkte einsetzte, skeptisch gegenüber Staatsinterventionismus war und günstige Bedingungen für Auslandsinvestitionen erreichen wollte. Antikorruption und Good Governance fungierten als Legitimationsrhetorik für neoliberale Politik.

Bis Ende der 1990er Jahre waren Bestechungs­zahlungen absetzbar

In der Anfangsphase wurde dem transnationalen Antikorruptionsprojekt noch von kritischer Seite entgegengehalten, hier würden Ländern des Globalen Südens westliche Institutionen aufgezwungen und die Kriminalisierung lokaler Geschenk- und Austauschpraktiken sei rechts- oder kulturimperialistisch. Seit fast jeder Staat auf der Erde die UN-Konvention gegen Korruption ratifiziert hat und es damit so etwas wie einen weltweiten Basiskonsens in Sachen Korruptionsbekämpfung gibt, überzeugt diese Position jedoch immer weniger. Die Aufbruchsstimmung der internationalen Antikorruptionsbewegung ist mittlerweile verflogen. Für die Länder des Globalen Südens stehen bei zwischenstaatlichen Verhandlungen oft vor allem zwei Themen im Vordergrund: technische und finanzielle Hilfe beim Aufbau wirkungsvoller Antikorruptions-Institutionen sowie Asset Recovery, d. h. die Wiedererlangung von Vermögensbeständen, die korrupte Eliten aus dem Süden in Steueroasen und Banken des Globalen Nordens deponiert haben.

Korruption ist eine Praxis in allen Gesellschaften, wenn auch jeweils in unterschiedlichen Ausprägungen und Intensitäten. Daher brauchte es für die Entstehung korruptiver Praktiken in Ländern des Globalen Südens nicht erst die Auslandsbestechung durch Unternehmen des Globalen Nordens. Doch diese Form der transnationalen Korruption hat mitunter tiefe Spuren hinterlassen – wie auch die Ausbeutung in der Kolonialzeit. Da sich Ungleichheit, Armut und Korruption mitunter wechselseitig verstärken, hatten dekolonialisierte Staaten ungünstige Startbedingungen. Das determiniert aber nicht unbedingt ein fortlaufend hohes Korruptionsniveau, wie etwa die ehemaligen Kolonien Hongkong und Singapur zeigen, laut CPI zwei der korruptionsfreiesten Territorien der Welt. Dazu haben u. a. unabhängige Antikorruptionsbehörden und hohe Gehälter im öffentlichen Sektor beigetragen.

Diskurse über Korruption

Bei wertenden Aussagen zum Thema Korruption kann immer nach dem jeweiligen theoretischen Hintergrund oder Bewertungsmaßstab gefragt werden. Für den Rechtspopulismus ist charakteristisch, dass sich seine Vertreter*innen als die einzig legitimen Repräsentant*innen eines wahren, ethnisch homogenen Volks bezeichnen, das es von einer korrupten Elite in Parteien, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zu befreien gelte. Der Liberalismus kritisiert Regulierung und Staatstätigkeit als korruptionsanfällig und akzeptiert Ungleichheit als Ergebnis freien Handelns. Aus einem (kapitalismus-)kritischen Blickwinkel wird mitunter auch dann von Korruption gesprochen, wenn Gemeinwohlinteressen der breiten Bevölkerungsmehrheit strukturell zum Vorteil führender Gruppen in Politik und Wirtschaft missachtet werden. Diese Perspektive ist zudem skeptisch gegenüber der dominanten Ansicht, Korruption als Verfehlung einzelner Personen und nicht auch als systemisch bedingt zu betrachten.

Für eine kritisch-reflektierte Verwendung des Korruptionsbegriffs sollte darauf geachtet werden, sich inhaltlich und rhetorisch von rechtsextremem Denken und Verschwörungstheorien abzugrenzen: Erstens spricht man nicht für ein homogenes Volk, sondern sollte für die ganze Bevölkerung Position beziehen, insbesondere die sozio-ökonomisch Schwachen; zweitens gibt es nicht »die Elite« im Sinne eines holzschnittartigen Freund-Feind-Denkens; drittens findet Korruption zwar meist im Geheimen statt, ist aber keine ominöse Verschwörung eines transnationalen Elitenkartells, sondern beruht auf individuell zurechenbaren, machtmissbräuchlichen Handlungen zum partikularen Vorteil; viertens sind Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und liberale Demokratie keine überkommenen Instrumente einer auf Unterdrückung und Ausbeutung gesinnten Führungskaste, sondern sollten gestärkt werden, weil sie für die Eindämmung von Korruption essentiell sind.

Die Zeit, in der im Globalen Norden lautstark hohe Korruptionsniveaus im Globalen Süden beklagt wurden, sollte eigentlich längst vorbei sein, denn in sämtlichen Staaten des Nordens stehen Korruptionsskandale regelmäßig auf der Tagesordnung. Umgekehrt sollten aber auch korrupte und autokratische Regierungen im Globalen Süden die Verantwortung für ihre Regierungsführung nicht pauschal auf die koloniale Vergangenheit, westlich geprägte Bestechung im internationalen Geschäftsverkehr oder »den globalen Kapitalismus« abwälzen. Solche simplifizierenden Erzählungen werden der Komplexität aktueller Korruptionskonstellationen nicht gerecht und behindern angemessene kritische Analysen sowie effektive Antikorruptionsmaßnahmen.