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Sie sind hier: Startseite Zeitschrift Ausgaben 336 | das Ende der Armut Misere und Millionenstädte

Misere und Millionenstädte

Wird die Armut städtisch?

Die Migration vom Land in die Stadt ist seit Jahrhunderten Ausdruck der Suche einer armen Landbevölkerung nach Lebensperspektiven jenseits von Armut. Nachdem die Stadt als Insel des Wohlstandes gescheitert ist, kam mit dem Anwachsen der Millionenstädte die These über die Verstädterung der Armut auf.

 

von Christof Parnreiter

 

Städte, vor allem große Städte im globalen Süden, haben einen schlechten Ruf: Sie werden vielfach als Risikozonen beschrieben, politisch unkontrollierbar, ökologisch beängstigend, wirtschaftlich parasitär und sozial als Brennpunkte von Elend und Not. Populärwissenschaftliche Publikationen, die solche Dämonisierungen betreiben, erfreuen sich unabhängig von politischer Ausrichtung großer Beliebtheit. Beispiele hierfür sind etwa das Buch »Planet of Slums« von Mike Davis, der der Linken zugerechnet wird, oder »The Real Population Bomb« von P. H. Liotta und James F. Miskel, die dem US-Militärapparat nahestehen. Stehen wir also vor dem Problem von »Failing Cities«?

Tatsächlich weisen Daten darauf hin, dass seit den 1990er Jahren nicht mehr zu gelten scheint, was in der Entwicklungsforschung lange galt: Mehrere Dekaden lang wurden Städte trotz aller Probleme ihrer BewohnerInnen als privilegierte Inseln in einem Meer von Not und Elend gesehen. Während zwischen 1993 und 2002 die Zahl der Armen weltweit um 55 Millionen oder 1,9 Prozent sank, und in ländlichen Regionen sogar um 117 Millionen oder 5,3 Prozent, stieg sie in den Städten um 63 Millionen an, sprich um 9,2 Prozent. Armut wird also immer mehr zu einem städtischen Phänomen.

Dennoch weisen Weltbankökonomen um Martin Ravallion, von denen die oben genannten Zahlen stammen, die These von einer Verstädterung der Armut zurück. Denn einerseits leben weltweit immer noch drei Viertel aller Armen im ländlichen Raum, und andererseits sei die Zunahme städtischer Armut der Preis, der für die Reduktion der Armut auf dem Land zu zahlen ist. Der Beitrag der Stadt zur ländlichen Armutsreduktion erfolgt direkt durch Land-Stadt Wanderungen, da die Armutsbevölkerung schneller verstädtert als die Gesamtbevölkerung, wie Ravallion, Shaohua und Prem (2007) schreiben. Verstädterung der Armut in diesem Sinne bedeutet also lediglich eine räumliche Verlagerung, aber keine qualitative Aussage über das Potential der Städte, Armut zu überwinden.

Dieses sehen die Weltbankökonomen nach wie vor als gegeben an. Denn erstens bietet die Stadt den Zugewanderten mehr ökonomische Möglichkeiten als ländliche Regionen, um der Armut zu entkommen, und zweitens würden die neuen StädterInnen dank (Geld-)Transferleistungen auch einen Beitrag zur Armutsreduktion auf dem Land leisten. Poiniert fasst Ravallion zusammen: »Zieht es die arme Bevölkerung in die Städte? Ja, das tut es, aber vielleicht nicht schnell genug.«

 

Wenn Stadt und Land verarmen

Allerdings erlauben es die Daten dieser Studie nicht, grundsätzlich an der alten modernisierungstheoretischen Gleichung »Stadt gleich Entwicklung« festzuhalten. Eine regionale Differenzierung zeigt, dass die als generelle Entwicklung dargestellte Reduktion absoluter Armut vor allem in einer Region – nämlich Ostasien – geschah und, genauer noch, auf die Entwicklung in vor allem einem Land zurückgeht, nämlich China. Zwar zeigen sich auch in Zentralasien, Osteuropa und – abgeschwächt – Indien positive Trends, die allerdings wesentlich weniger deutlich ausfallen. In allen anderen Regionen des globalen Südens nahmen städtische und ländliche Armut zu, sowohl absolut als auch als Anteil an der Bevölkerung. In zwei Regionen haben Städte in den 1990er Jahren eine besonders schlechte Bilanz, nämlich in Lateinamerika und in Südasien (ohne Indien), wo die Zahl der Armen in den Städten um 44 bzw. 65 Prozent zunahm. Ihr Anteil an der Stadtbevölkerung stieg hier um 18 bzw. 22 Prozent (ausführlicher siehe Parnreiter 2013).

Im letzten Jahrzehnt aber ist in Lateinamerika die städtische Armut sowohl absolut als auch relativ wieder zurückgegangen – 2010 waren nach Angaben der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Lateinamerika, CEPAL, 118 Millionen StädterInnen arm. Das sind »nur« 26 Prozent der Stadtbevölkerung (verglichen mit 38 Prozent zu Beginn des Jahrzehnts), aber immerhin zwei Drittel aller Armen. Damit ist Armut zwar vor allem ein städtisches Problem, aber sie ist keines, das aus schneller Urbanisierung oder hohen Bevölkerungszahlen resultiert. Die sowohl regionale als auch im historischen Verlauf sehr unterschiedliche Entwicklung städtischer Armut zeigt, dass die Groß- und Megastädte im globalen Süden nicht generell Problemherde sind, wie der heutige Diskurs suggeriert. Damit stellt sich die Frage, unter welchen Bedingungen Städte Motoren wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung sein können – und unter welchen nicht.

 

Vom Ende des mexikanischen Wunders

Die Stadtentwicklung von Mexico City seit den 1930er Jahren kann hier Einblicke gewähren. Mexiko City gilt als Paradebeispiel einer Megastadt im globalen Süden. Die Agglomeration mit etwas mehr als 20 Millionen EinwohnerInnen wurde in der Zeit der Importsubstitution (zirka 1930 – 1980) zum wirtschaftlichen Epizentrum des Landes gemacht. Die Importsubstitution war eine Wirtschaftsstrategie binnenorientierter, nachholender Industrialisierung – aus dem vom Primärsektor geprägten Land sollte eines werden, das den Binnenmarkt mit im Land selbst hergestellten Industriegütern versorgen konnte. In dieser Zeit, die ob ihrer wirtschaftlichen, aber auch sozialen Erfolge auch Zeit des »Mexikanischen Wunders« genannt wird, wurde ein Gutteil der neu aufgebauten Industrien in Mexico City angesiedelt – 1980 kam beispielsweise mehr als die Hälfte der Produktion der Metall- und Maschinenindustrie und zirka zwei Drittel der Produktion der Chemieindustrie aus dieser Stadt. Die Arbeitskräftenachfrage der Industrien regte den Zuzug von Millionen MexikanerInnen aus ländlichen Regionen an und trug so zu einer hohen Bevölkerungskonzentration und zur Megastadtbildung bei. 1980, gegen Ende der Importsubstitution, zählte Mexico City knapp 14 Millionen EinwohnerInnen.

Diese Zeit generell schneller Urbanisierung und rasanten demographischen Wachstums der Hauptstadt war – und das ist entscheidend – eine Zeit, in der in Städten wie Mexico City überdurchschnittliche soziale Erfolge erzielt wurden – die Lebenserwartung wurde mehr als verdoppelt, die Analphabetenrate radikal gesenkt, und die Löhne stiegen stärker als im übrigen Mexiko. Ein Ergebnis dieser sozialen Entwicklung war eine zunehmende Formalisierung der Arbeitsverhältnisse – 1980 war »nur« mehr etwa ein Viertel der Arbeitskräfte im informellen Sektor tätig. Ein anderes Ergebnis war ein Rückgang städtischer Armut – in Mexiko lebte 1984 jede/r vierte LandbewohnerIn in absoluter Armut, aber »nur« jede/r zehnte StädterIn. Ein Ausdruck dieser sozialen Aufwärtsbewegung war die zunehmende Konsolidierung des Habitat: Fand die Stadtexpansion seit den 1930er Jahren oft in Form informeller Siedlungen statt, so haben sich Stadtteile wie Nezahualcóyotl, der in den 1960er noch als der größte Slum der Welt bezeichnet wurde, bis 1970 radikal verändert: Die Besitzverhältnisse waren legalisiert worden, die Häuser verfügten über Elektrizität-, Fließ- und Abwasseranschlüsse, der Großteil der Straßen war gepflastert, und die zentralen Straßen waren voller Geschäfte.

Entwicklung war also ein städtisches, ja ein großstädtisches Programm, und zwar in doppelter Hinsicht: Die Städte saugten die ländlichen Ökonomien zwar aus, entfachten aber zugleich mehr wirtschaftliche Dynamik, als das Land jemals zuvor hervorgebracht hatte. Die Importsubstitution war also, wie es der mexikanische Soziologe Gonzalez Casanova ausdrückte, eine Strategie, die nationale Entwicklung mit innerem Kolonialismus verband – und die Megastadt war in diesem Prozess sowohl Motor als auch Nutznießerin.

Mit den Strukturanpassungsprogrammen der 1980er Jahre und der zunehmenden Ausrichtung der mexikanischen Ökonomie auf den Weltmarkt änderte sich das Verhältnis von Stadt und Entwicklung nach und nach. Gerade weil die Großstädte die Zentren der binnenorientierten Entwicklung gewesen waren, wurden sie zum bevorzugten Ziel der Strukturanpassungsprogramme, die, so UN-Habitat, eine dezidiert anti-städtische Stoßlinie aufwiesen. In ganz Lateinamerika traf der neoliberale Umbau die großstädtischen Ökonomien mit ihren auf den Binnenmarkt orientierten Industrien und den relativ geschützten Arbeitsmärkten am härtesten.

Unter dem Konkurrenzimperativ der globalisierten Wirtschaft sind diese Großstädte heute nicht mehr in der Lage, kontinuierlich neue Arbeitsplätze hervorzubringen, die der städtischen Bevölkerung ein Überleben auf wenigstens niedrigem Niveau sichern würden. Zahllose Betriebe und ganze Wirtschaftszweige brachen ein, was in Lateinamerika zu einem Rückgang der formell Beschäftigten führte: Der Anteil der städtischen Bevölkerung im informellen Sektor schwankt von 30 Prozent in Chile über zirka 40 Prozent in Argentinien, Brasilien und Mexiko bis zu 60 Prozent in Kolumbien. Parallel dazu sind die realen Mindestlöhne für die in den Städten Arbeitenden in fast ganz Lateinamerika gesunken – in Mexiko seit 1980 sogar um 68 Prozent! Gleichzeitig nahm in Mexiko die soziale Polarisierung zu. Nur ein Drittel der Erwerbsbevölkerung hat Zugang zu den Leistungen der Sozialversicherung – zwei Drittel arbeiten also in der informellen Ökonomie. Nach staatlichen Angaben sind knapp die Hälfte der StädterInnen in Mexiko arm: Sie haben zu geringe Einkünfte, um sich den Basiswarenkorb kaufen zu können. Nach Angaben der (linken) Regierung des Bundesbezirks, des inneren Teils von Mexico City, in dem knapp neun Millionen Menschen leben, sind in der Hauptstadt sogar zwei Drittel der BewohnerInnen von Armut betroffen.

 

Verarmt trotz demographischem Wachstumsstopp

Interessant ist hier vor allem, dass die Zunahme der Armut in einer Zeit verlangsamten Bevölkerungswachstums und abnehmender Zentralisierung des Städtenetzes erfolgt. Das steht im klaren Gegensatz zu den Konnotationen des »Verstädterung der Armut«-Diskurses, der suggeriert, dass schnelle Urbanisierung verantwortlich sei für die Misere der Städte. Tatsächlich hängen die wachsenden Schwierigkeiten der Städte in Lateinamerika nicht mit deren Größe zusammen, sondern mit den wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Bedingungen, die Arbeiten und Leben hier bestimmen. Erklärt werden muss also, warum in Mexiko in einer Zeit, in der die sogenannte »Überverstädterung« zurückgeht, die Probleme zunehmen (während etwa in China die rasante Urbanisierung von einer deutlichen Armutsreduktion begleitet ist).

Die Antwort ist, dass Mexikos Globalisierungsstrategie seit der Schuldenkrise in den 1980er Jahren und insbesondere seit dem Beitritt zum Nordamerikanischen Freihandelsabkommen 1994 darin besteht, eine Exportproduktionsplattform zu sein: Industrielle Vorprodukte werden importiert, montiert und ausgeführt – vorwiegend in die USA. In einer solchen Strategie sichern lediglich niedrige Löhne die Konkurrenzfähigkeit. Löhne werden also nur aus der Kostenperspektive betrachtet: Weil der nationale Markt gegenüber dem Exportmarkt massiv entwertet wurde, spielt die Binnennachfrage, die über eine einigermaßen offensive Lohnpolitik gesteigert wird, in den wirtschaftspolitischen Überlegungen keine Rolle mehr. Die Folge ist, dass die neuen Industriestädte Mexikos wie Tijuana, Cd. Juárez, Chihuahua, Saltillo, Toluca oder Querétaro zwar starke Zuwanderung verzeichnen, dass sie aber ohne jene staatlichen Politiken auskommen müssen, die während der binnenorientierten Industrialisierung die städtischen Massen nicht nur als ArbeiterInnen sah, sondern auch als KonsumentInnen und, bis zu einem gewissen Grad, auch als BürgerInnen.

Mexico Citys Probleme wiederum resultieren aus einer neuen Rolle in der Exportwirtschaft. Aus der Industriestadt, die den Binnenmarkt versorgen und integrieren sollte, wurde ein Scharnier zwischen Exportindustrien in Mexiko und dem Weltmarkt. Mexico City hat also Global City Funktionen übernommen. Der hohen Armutskonzentration in Mexico City steht ein stark globalisierter Sektor von Produktionsdienstleistungen gegenüber, die für das Funktionieren von globalen Güterketten erforderlich sind. Diese Produktionsdienstleistungen in Mexico City helfen also mit, dass das globale Fließband auch in Mexiko gut geschmiert läuft – anders als die Industrie aber schaffen sie keine Arbeitsplätze für die städtischen Massen, sondern nur für eine gut ausgebildete Elite. Die Folge sind die beschriebene Zunahme der sozialen Polarisierung, der Rückgang der Löhne und ein Anwachsen der Armut.

 

Literatur

Christof Parnreiter: Does size matter? A critical assessment of the mega-city discourse. In (2013): Mieg, Harald/Klaus Töpfer (eds.): Institutional and social innovation for sustainable urban development. Routledge Studies in susatinable development, Routledge, London.

Martin Ravallion, Chen Shaohua, Sangraula Prem (2007): New Evidence on the Urbanization of Global Poverty. In: Population and Development Review 33, 4, S. 667-701.

 

 

Christof Parnreiter lehrt Wirtschaftsgeographie am Institut für Geographie der Universität Hamburg.

336 | das Ende der Armut
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