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Sie sind hier: Startseite Zeitschrift Ausgaben 341 | Asyl & Politik Koste es, was es wolle

Koste es, was es wolle

von Bernd Kasparek

Das europäische Grenzregime dient der Abwehr von Flüchtlingen

 

Als Anfang Oktober nahe der italienischen Insel Lampedusa ein Flüchtlingsboot kenterte und 350 InsassInnen ertranken, handelte es sich keineswegs um einen Einzelfall, auch wenn es diesmal besonders viele Tote gab. Gerade rund um Lampedusa, das weit südlich im Mittelmeer liegt, ereignen sich immer wieder Schiffsunglücke, bei denen Flüchtlinge sterben. Auch an der griechisch-türkischen Grenze, sowohl der Landgrenze im Norden als auch der Seegrenze zwischen der türkischen Küste und den griechischen Inseln, versuchen Flüchtlinge tagein, tagaus, die Grenze zur EU zu überwinden. Dort kommt es ebenfalls oft zu Todesfällen und illegalen Zurückweisungen von Flüchtlingen.

Die genannten Orte stehen exemplarisch für das, was sich an allen Grenzorten der EU abspielt – Häfen und Flughäfen eingeschlossen. Das Konzept und das Verständnis von Außengrenze, wie es sich in der EU entwickelt hat, ist nicht lösbar von migrationspolitischen Erwägungen, auch wenn politische Fragestellungen wie Zoll, Handel, Sicherheit und Terrorismus bei der Ausgestaltung der Grenze mit eine Rolle gespielt haben.

Die europäische Außengrenze stellt auch einen Vorgriff auf eine noch zu verwirklichende territoriale Union in Europa dar und unterscheidet sich daher in wesentlichen Punkten vom Modell nationalstaatlicher Souveränität und Zugehörigkeit. Dies betrifft ihre Loslösung vom Begriff einer tatsächlichen Grenzlinie um ein klar definiertes Territorium, aber auch die Multiplikation von AkteurInnen an der Grenze. Die Politik und Praxis der europäischen Grenze ist geprägt durch ein Ensemble verschiedenster nationaler, supranationaler, internationaler und nichtstaatlicher AkteurInnen – und nicht zuletzt durch die vielfältigen Formen und Bewegungen der Migration.

 

Schaffung des Schengenraums

Der Vertrag von Amsterdam, der 1999 in Kraft trat, wird als Geburtsstunde europäisierter Migrations- und Grenzpolitik angesehen. Um zu verstehen, wieso die Migrationspolitik der EU so vehement auf das Instrument der Grenze setzt und auf die Verhinderung und Kontrolle von Migration ausgerichtet ist, muss jedoch weiter zurückgeblickt werden. 1985 unterzeichneten Delegierte Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, Belgiens und Luxemburgs im luxemburgischen Schengen das gleichnamige Abkommen. Inhalt war, auf Personenkontrollen an gemeinsamen Grenzen zu verzichten und im Gegenzug die Außengrenze des neu konstruierten Schengenraums zu schützen. Die Freizügigkeit in diesem Raum sollte durch eine verstärkte Sicherung der Grenzen zu den Ländern außerhalb des Schengener Abkommens, den sogenannten Drittstaaten, gewährleistet werden.

Das Schengener Abkommen markiert die Geburt der europäischen Außengrenze als Institution. Die Abwehr von Flucht- und Migrationsbewegungen war ihr von Anfang an als zentrales Moment eingeschrieben. Wichtigstes Instrument war die erste europäische Fahndungsdatenbank SIS (Schengener Informationssystem). Sie ermöglichte den grenzüberschreitenden Austausch von Daten vor allem über migrierende Drittstaatsangehörige und steht paradigmatisch für die polizeiliche Logik des Schengenraums. 1990 wurde das Schengener Durchführungsübereinkommen (Schengen II) unterzeichnet, 1995 trat es in Kraft. Darin wurden die konkreten Verfahrensabläufe festgelegt. Der Vertrag von Amsterdam inkorporierte ‚Schengen’ in den Rechtsrahmen der EU.

 

Frontex als Laboratorium

2002 präzisierte die Europäische Kommission in ihrem Papier »Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-Mitgliedsstaaten« die Idee einer Europäischen Grenzschutzagentur. 2004 verabschiedete der EU-Rat eine Verordnung zur Schaffung von Frontex. Der martialisch klingende Name bezieht sich auf den französischen Begriff für Außengrenze, frontières extérieures.

Frontex nahm 2005 in ihrem Hauptquartier in Warschau die Arbeit auf. Mittlerweile sind dort knapp 300 MitarbeiterInnen tätig. Frontex selbst ist kaum involviert in die tagtägliche Überwachung der Grenze vor Ort und verfügt auch gar nicht über solches Personal. Die hoheitliche Aufgabe der Grenzsicherung verbleibt bei den Grenzschutzeinheiten der Mitgliedsstaaten. An diesem wichtigen Detail scheiterte der Kommissions-Vorstoß von 2002, der die Schaffung einer tatsächlichen, mit entsprechenden Befugnissen ausgestatteten Europäischen Grenzpolizei vorsah.

Die hauptsächliche Aufgabe von Frontex ist die Koordinierung der Zusammenarbeit der Grenzschutzpolizeien der EU-Mitgliedsstaaten. Frontex stellt daher mehr ein Laboratorium dar, in dem die neuen Grenzen als Mittel der Kontrolle von Migration erdacht, erforscht und selektiv umgesetzt werden. Frontex ist in diesem Sinne die institutionelle Gerinnung eines europäischen Prozesses, mittels dessen eine europäische Außengrenze überhaupt erst als politische Einrichtung entsteht.

In einer so genannten »Risikoanalyse« sammelt und bewertet Frontex die Geschehnisse an der Außengrenze, um zum einen neue Entwicklungen in der Praxis der klandestinen Grenzüberschreitung aufzuspüren, zum anderen, um die Entwicklung der irregulären Migration nach Europa zu prognostizieren. Zudem ist Frontex im Forschungsbereich sowie in der Ausbildung von GrenzschützerInnen in Europa tätig.

Die Hauptaktivität von Frontex liegt jedoch im operativen Bereich. Zumeist von Frontex initiiert, finden an verschiedenen Orten der Außengrenze »gemeinsame Operationen« statt, in der Grenzschutzeinheiten der Mitgliedsstaaten gemeinsam die Grenze patrouillieren. Das bekannteste Beispiel ist die Operation »Hera«, die erste und mittlerweile umfangreichste Operation von Frontex. Ihr Ziel ist es, die irreguläre Migration im Westatlantik, ausgehend vor allem von Mauretanien und dem Senegal, zu unterbinden. Die Operation begann 2005 auf den Kanarischen Inseln, wo zunächst durch Befragungen Migrationsrouten identifiziert wurden.

Schnell trat der operative Aspekt von »Hera« in den Vordergrund: Aufgrund bilateraler Abkommen Spaniens war es der Operation möglich, die Küstengewässer der beiden afrikanischen Länder mit eigenen Schiffen zu patrouillieren, MigrantInnen abzufangen und zurückzubringen. Dadurch wurde die irreguläre Migration im Westatlantik effektiv blockiert. Die verzweifelten Versuche, die Grenzzäune der nordafrikanischen EU-Enklaven Ceuta und Melilla zu überwinden, sind als Verschiebung der Route aus Westafrika zu verstehen.

Im zentralen Mittelmeer ist Frontex mit den Operationen »Nautilus« und »Hermes« aktiv. Doch dort gelang es der Agentur nie, eine so bedeutende Rolle einzunehmen wie im Westatlantik. Gründe dafür waren die anfangs mangelnde Kooperation Libyens während Gaddafis Herrschaft, sowie Streitigkeiten zwischen Malta und Italien darüber, welches Land die abgefangenen MigrantInnen aufzunehmen habe. Italien kopierte und wendete daher seit 2009 im Alleingang das westatlantische Modell von Frontex an – also die Grenzkontrolle vorzuverlagern und in Zusammenarbeit mit Anrainerstaaten durchzuführen.

Grundlage war der libysch-italienische »Freundschaftsvertrag« von 2008, in dem sich Italien für die Verbrechen der Kolonialzeit in Libyen entschuldigte, und der den Weg frei machte für ein bilaterales Kooperationsabkommen zur Flüchtlingsabwehr. In dessen Folge unterband Libyen die Überfahrt von Flüchtlingen und MigrantInnen und akzeptierte, dass Italien Boote auf hoher See abfing und deren InsassInnen ohne Prüfung einer Schutzbedürftigkeit nach Libyen zurückschob. Zwar wurde diese Praxis allgemein kritisiert, da sie gegen das Refoulement-Verbot der Genfer Flüchtlingskonvention verstößt, das die Abschiebung von Schutzsuchenden in ein Land untersagt, in dem ihnen Schaden an Leib und Leben droht. Dennoch wurde das Vorgehen Italiens von den anderen EU-Staaten begrüßt oder geduldet, während die EU-Kommission sich bemühte, ein ähnliches Abkommen mit Libyen für die gesamte EU zu verhandeln.

 

Im Graubereich des Rechts

2010 rief Frontex in der Ägäis die größte Operation in ihrer Geschichte aus, was das europäische Interesse am griechischen Grenz- und Migrationsregime betont. Frontex eröffnete im Hafen von Piräus eine Außenstelle und ist auch in der »zweiten Linie« (Grenzschutzjargon für Aktivitäten hinter der Grenze) aktiv und befragt dort inhaftierte Flüchtlinge. Bei diesen Befragungen geht es keineswegs um die Feststellung von Schutzbedürftigkeit. Denn Frontex ist keine europäische Asylagentur und legt auch Wert auf diese Feststellung. Vielmehr geht es um das Erlangen von Wissen über die Netzwerke der ‚Schlepper-’ und ‚SchleuserInnen’, und um die Feststellung der Nationalität der Flüchtlinge, um Abschiebungen vorzubereiten. Das Mandat der Agentur sieht auch die Organisation gemeinsamer Abschiebeflüge vor.

Hervorzuheben an Frontex ist, dass ihre Operationen an und jenseits der Grenze in einem Graubereich des Rechts stattfinden. Die Idee der Exterritorialität ist der Agentur seit ihrer Gründung eingeschrieben. Die Agentur selber ist nur schwer kontrollierbar. Dank ihres Rechtsstatus als europäische Agentur handelt Frontex relativ autonom. Im Verwaltungsrat sind neben zwei Delegierten der Europäischen Kommission jeweils ein Delegierter der EU-Mitgliedsstaaten sowie der Nicht-EU-Mitgliedsstaaten im Schengenvertrag (z.B. Schweiz, Norwegen) vertreten. Erst 2010 konnte sich die EU dazu durchringen, verbindliche Rechtsregelungen für Operationen der Agentur zu verabschieden, doch haben diese noch keine Gültigkeit erlangt.

Über die Aktivitäten von Frontex hinaus ist die EU bemüht, Grenzkontrolltechniken zu exportieren und Migrationskontrolle schon in Nordafrika und im Kaukasus stattfinden zu lassen. Für den Bereich des Mittelmeers wurde 1995 der Barcelona-Prozess initiiert, der eine euro-mediterrane Partnerschaft im Politikfeld der Äußeren und Inneren Sicherheit sowie der Demokratisierungs- und Menschenrechtspolitik etablieren soll.

Besonders die Ereignisse in Ceuta und Melilla 2005 haben dieser Zusammenarbeit weiteren Auftrieb verliehen, denn zu diesem Zeitpunkt setzte sich zumindest in der Europäischen Kommission die Einsicht durch, dass eine absolute Verhinderung von Migration und Flucht, insbesondere durch technische Maßnahmen der Grenzsicherung, nicht praktikabel ist. Daher orientiert sich die europäische Politik auf die Einbeziehung von Anrainerstaaten wie Marokko, Tunesien, Libyen, aber auch Türkei und Ukraine. Dass dabei sicherheits- und migrationspolitische Prioritäten gesetzt werden und die Frage der Menschenrechte, die auch die Vereinbarungen der Genfer Flüchtlingskonvention einschließen, in den Hintergrund gerückt ist, belegt die Zusammenarbeit der EU mit den Regimen von Gaddafi in Libyen und Ben Ali in Tunesien.

Die Aufbrüche des Arabischen Frühlings brachten das System der vorverlagerten Grenze zum Einsturz. Der EU kamen ihre Kooperationspartner abhanden, die die Migration mit oft brutalen Methoden unterbunden hatten. Doch mittlerweile ist auch in Libyen und Tunesien die Schengener Grenze restabilisiert.

 

Tote in Kauf genommen

Die Todesfälle vor Lampedusa offenbaren erneut, wie kompromisslos die Grenz- und Migrationspolitik der EU auf das Unterbinden von Migration ausgerichtet ist. Der Bruch völkerrechtlicher Vereinbarungen und zahllose Tote werden in Kauf genommen. Trotz aller Proklamationen ist es nach Lampedusa nicht zu einer Neuausrichtung europäischer Grenzpolitik gekommen. Die nach dem Unglück eingesetzte »Task Force Mediterranean« schlägt vor, bisherige Politiken und Praktiken verstärkt fortzusetzen.

Die Rhetorik des Humanitarismus, die auch beim Start des Europäischen Grenzüberwachungssystems EUROSUR im Dezember 2013 deutlich zu vernehmen war, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass es europäischer Grenzpolitik im Kern weiter um die Verhinderung von Migration geht – koste es, was es wolle.

 

 

Bernd Kasparek promoviert über europäische Grenz- und Migrationsregime und ist Vorstandsmitglied der Forschungsassoziation bordermonitoring.eu sowie aktiv im Netzwerk Kritische Migrations- und Grenzregimeforschung (kritnet). Eine detailliertere Fassung dieses Beitrags erschien in »Aus Politik und Zeitgeschichte« 47/2013.

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