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Topographie der Abwehr - Schweizer Asylpolitik im europäischen Kontext

von Simon Wenger

Die oftmals als «Sonderfall in Europa» beschriebene Schweiz ist in asylpolitischer Hinsicht ein durch und durch europäisches Land. Sie befolgt und befördert jene in den 1990er Jahren einsetzende Entwicklung, die auf Verschärfung
und Abwehr hinausläuft. Eine wichtige Rolle dabei spielen die in den 1980er Jahren geschaffenen «Empfangs- und Verfahrenszentren». Ein Besuch vor Ort – und ein paar Bemerkungen darüber hinaus.

Die schweizerische Asylpolitik hat ihre begehbaren Orte. Einer davon liegt am Rand von Basel, hinter Autobahnkreuz und Eisenbahntrasse, beim Zoll Otterbach, schon fast in Deutschland. Hier unterhält das Bundesamt für Migration eines von insgesamt vier Empfangs- und Verfahrenszentren (EVZ). Was ist das für ein Ort, hier draußen, am Rand von Stadt und Land?
Folgt man der amtlichen Terminologie, handelt es sich um einen Ort des Empfangs. Hier werden all diejenigen Menschen empfangen, die in der Schweiz um Asyl nachsuchen. Sie melden sich hier an, werden für die ersten Wochen einquartiert, stellen hier das Asylgesuch. Im EVZ wird in der Regel entschieden, ob ein reguläres Verfahren überhaupt eröffnet oder das Gesuch gar nicht erst angenommen wird.

Menschen verwalten
Die Asylsuchenden werden im EVZ vom Sicherheitsdienst empfangen. Am Empfangstresen steht ein Angestellter einer Sicherheitsagentur. Unter seinem hellblauen Poloshirt spannt sich eine Schutzweste. Er nimmt die Neuzugänge auf, händigt ihnen ein Infoblatt aus, teilt sie in einen Schlafraum ein. Empfangen wird von Montag bis Freitag, zu Bürozeiten. Früher war dies noch 24 Stunden am Tag sieben Tage die Woche möglich. Das hätte sich nicht nur als unpraktikabel, sondern auch als unnötig erwiesen, so ein Mitarbeiter des EVZ. Die meisten Asylsuchenden hätten «Kontaktfläche» in der Schweiz, Freunde oder Bekannte. Das sehe man schon daran, dass die Männer rasiert hier anklopften. Und rasieren täten sie sich ja kaum draußen «auf dem Feld».
Das EVZ ist ein Ort der Verwaltung. Hier gilt es, aus dem eigensinnig Lebendigen eine zähl- und manövrierbare Masse zu machen, eine verdichtete Menge Menschen möglichst effizient zu verwalten. Effizienz wird immer wichtiger. Der Kostendruck ist massiv, die Abläufe müssen laufend «optimiert», die Arbeitspensen der BetreuerInnen erhöht werden. So verlangt es der asylpolitische Wille von Stimmvolk und Parlament.
Wie andernorts auch baut die Verwaltung von Menschen auf zwei Elementen auf: Ordnung und Kontrolle. Privatsphäre und Selbstverantwortung werden den BewohnerInnen des EVZ weitgehend genommen. Ihre Bewegungsfreiheit ist eingeschränkt, zwischen 17 Uhr abends und 9 Uhr morgens dürfen sie das Zentrum werktags nicht verlassen. Am Eingang finden Körperkontrollen statt, drinnen im Aufenthaltsraum steht uniformiertes Sicherheitspersonal. Wer für ein neues Hemd keine Quittung vorlegt, wird der Polizei gemeldet. Pauschale Verbote ersetzen individuelle Verantwortung und schließen auszuhandelnde Konflikte vorneweg aus. So müssen alle elektronischen Geräte, die «Lärm» verursachen, deponiert werden. Das Handy zum Beispiel. Und auch Lebensmittel dürfen «aus Hygienegründen», so das Infoblatt, nicht ins Zentrum mitgenommen werden.
Die «Betreuung» der BewohnerInnen gerät in die Nähe eines mechanischen Umgangs mit Menschen, der die Betreuten durch simple äußere Impulse zum erwünschten Verhalten bringen will. So sind etwa die Schlafräume tagsüber abgeschlossen, damit die BewohnerInnen am Abend auch «anständig müde» sind, meint ein Betreuer. Und hinter der angebotenen «Unterhaltung» wie Disco, Videoabend oder Tischfußballturnier steht ein schlichter Gedanke: «Wenn sie unterhalten sind, sind sie weniger aggressiv und wir haben unsere Ruhe.»
Die wohl wichtigste Sache sei jedoch die «Abfütterung». Aus religiöser Rücksicht werde nie Schwein und nur selten Rind gekocht. Damit jedeR «zufrieden» ist, wechseln Reis, Teigwaren und Kartoffeln laufend ab. Das Essen taugt auch zu Lohn und Strafe: Bei individuell gebotenem Anlass gibt es ein süßes Surplus in Form von Schokolade. Wer sich umgekehrt nicht pünktlich um 17 Uhr im Zentrum einfindet, kriegt kein Abendessen, dafür aber die «Information», dass das eine mit dem anderen zusammenhänge.
Die Zustände im EVZ seien «besser als in der Jugendherberge», so ein Betreuer. Dies fällt unschwer als Schönfärberei auf. Unhaltbar ist aber auch, die Lebensumstände im EVZ als Diktat von Sachzwängen hinzustellen. Der Kostendruck beruht auf einer bewussten politischen Entscheidung. Mit mehr Ressourcen hätten auch andere Umgangsformen und Verwaltungsmentalitäten im EVZ eine Chance. Stattdessen werden Kosten gedrückt und nach außen abgewälzt. Eine Kinderbetreuung beispielsweise gibt es nur dank der Initiative einer externen Kindergärtnerin, die ehrenamtlich arbeitet.
Historisch lässt sich das EVZ in jener asylrechtlichen Entwicklung verorten, die zunehmend auf Restriktion hinausläuft. Dieser Trend begann in der Schweiz mit der Einführung des Asylgesetzes 1979. Als es verabschiedet wurde, sahen viele darin allerdings nicht den Anfang der Einschränkung als vielmehr den Höhepunkt der Offenheit. In der Tat war die asylpolitische Haltung der Schweiz in den 1950er und 60er Jahren außerordentlich großzügig. Der Bundesrat rechnete 1957 in seinen «Grundsätzen für die Handhabung des Asylrechts» damit, dass «die große Mehrheit des Schweizervolkes» von den Behörden fest erwarte, sie mögen den Flüchtlingen «soweit als irgendwie möglich» Aufnahme gewähren.

Einstmals großzügig ...
Diese Großzügigkeit war nicht bloß rhetorisch. Dahinter standen ganz praktische Gründe: Die boomende Wirtschaft lechzte nach Arbeitskraft. Zudem wirkte der Zweite Weltkrieg nach. Zwar überstrahlte der vorteilhafte Mythos vom «erfolgreichen Wehrwillen» die kollektiven Erinnerungen. Doch warf die harte Flüchtlingspolitik zur Zeit des Holocausts ihre Schatten. Um das äußere Ansehen und das innere Gewissen der Schweiz stand es zeitweise nicht allzu gut. Der Bundesrat sah sich veranlasst, die Flüchtlingspolitik im Zweiten Weltkrieg eingehend untersuchen zu lassen (Ludwig-Bericht 1957). Asylpolitisch bestand in der Nachkriegszeit moralischer Kompensationsbedarf.
Noch wichtiger war die Blockkonstellation des Kalten Krieges. Die meisten Flüchtlinge kamen in diesen Jahren aus dem Osten. Spektakulär unbürokratisch verliefen die Aufnahmeaktionen nach der Niederschlagung des Aufstands in Ungarn (1956) und des Prager Frühlings (1968). Spontan wurden je um die 12.000 Flüchtlinge aufgenommen, ohne sie einem individuellen Anerkennungsverfahren zu unterwerfen. Jeder Ostflüchtling, dem die Schweiz Aufnahme gewähren konnte, war ihr immer auch Beweis für die kommunistische Unmenschlichkeit und bestätigte das kapitalistische Selbst.
Das Asylgesetz von 1979 als liberaler Höhepunkt markierte einen Wendepunkt, dem ein Abstieg folgte. Kaum war das Gesetz in Kraft getreten, wurde es revidiert. Daran schloss sich eine bis heute ununterbrochene Kaskade von Revisionen. Ziel war und ist es, das Asylverfahren zu beschleunigen und die Kriterien der Asylwürdigkeit zu vergrößern.

... heute EU-kompatibel
Insofern ist das EVZ ein europäischer Ort. Die Schweiz nimmt längst teil an jenem uneigentlichen Wettbewerb, in dem die Staaten Europas seit den 1990er Jahren zueinander stehen. Sich in der Attraktivität für Flüchtlinge gegenseitig zu unterbieten und die asylpolitischen Migrationsregimes zu verschärfen, ist das gemeinsame Ziel. Das EVZ ist ein Ort, an dem die Schweiz mitbaut an der «Festung Europa».
Die Stationen dieser europaweiten Entwicklung sind zahlreich. Die Zugänge zu den nationalen Territorien werden strenger kontrolliert, etwa durch Visaregelungen, Überwachung des Flugverkehrs aus «risikoreichen» Herkunftsstaaten oder durch die Grenzschutzagentur Frontex. Die Abschiebemöglichkeiten werden über die Drittstaaten-Regelung erweitert. Die Zulassung zu den regulären Asylverfahren wird verengt. Das vorselektierende Schnellverfahren in der Schweiz ist unter dem Amtsterminus «Nichteintretensentscheid» (NEE) bekannt. Es ist nicht rein formalistisch (wie oft fälschlicherweise kritisiert wurde), sondern prüft auch materielle Gründe – dies aber nur rudimentär.
Zugleich werden die internen Kontrollen laufend verfeinert, etwa mittels des Schengener Informationssystem SIS und der Datenbank der Fingerabdrücke EURODAC. Die Aufenthaltsbedingungen werden erschwert, etwa durch Residenzpflicht, Reduzierung von Sozial- und Nothilfe, Kollektivunterkünfte wie die EVZ oder die Ausreise- und Minimalzentren. Zur Erleichterung von Verfahren und Rückschaffung werden die administrativen Haftmöglichkeiten ausgeweitet bis hin zu Formen von Präventiv- und Beugehaft.
Diese asylrechtlichen Verschärfungen setzen innenpolitische Signale. Der fulminante Aufstieg der Schweizerischen Volkspartei SVP – wie der Aufstieg rechtspopulistischer Parteien in Europa überhaupt – hat auch damit zu tun, dass sie in den 1990er Jahren das «Asylproblem» als Profilierungsfeld entdeckt hat und seither politisch erfolgreich verwertet.
Die Bewirtschaftung der Fremdenfeindlichkeit stützt aber auch das ökonomische Machtgefüge, und dies in mehrfacher Hinsicht: Indem die angeblich brennenden Konfliktherde auf der Grenze des Nationalen verortet werden, geraten soziale Konfliktlinien aus dem Blick. Die AusländerInnen und Asylsuchenden als ProblemverursacherInnen in persona hinzustellen, lenkt ab von strukturellen Problemen. Und indem ansässige und migrantische Lohnabhängige gegeneinander aufgerieben werden, kommt man einer Artikulation gemeinsamer Klasseninteressen zuvor. Schließlich bietet die Migrationspolitik dem neoliberalen Staat die Gelegenheit, seine Handlungsfähigkeit und seine Bereitschaft zum «Durchgreifen» unter Beweis zu stellen, ohne sich an der Freiheit des Marktes vergreifen zu müssen.

Missbrauchte Asylpolitik
Die Verschärfungen sind – unmittelbarer verstanden – die Abwehrreaktion des Nordens auf die Zunahme der globalen Migration. Nach Angaben der UNO sind heute 200 Millionen Menschen in Migration. Das entspricht einer Verdreifachung seit den 1970er Jahren. Ein wichtiger Faktor dieser Zunahme ist die insbesondere von Weltbank und Internationalem Währungsfonds forcierte Deregulierungspolitik. Sie hat in den südlichen Ländern die lokalen und kleinbäuerlichen Wirtschaftsstrukturen zerstört. Umgekehrt besteht in den nördlichen Zentren des globalisierten Arbeitsmarktes ein großer Bedarf nach migrantischer Arbeitskraft. Besonders «flexibel» sind die undokumentierten MigrantInnen: Ohne arbeits- und aufenthaltsrechtlichen Schutz sind sie gezwungen, die schlechtesten Arbeitsbedingungen anzunehmen. In der Schweiz leben und arbeiten zwischen 90.000 und 300.000 Sanspapiers – je nach Schätzung. Europaweit sind es rund 10 Millionen. Die Migrationsabwehr, die als Symptombekämpfung laufend «illegale» Migration herstellt, hat eine wirtschaftlich attraktive Seite.
An Leib und Leben bedrohten Menschen Schutz zu gewähren, stellt einen festen Wert dar, den es vor Demontagen durch Sparmaßnahmen und Effizienzsteigerung zu verteidigen gilt. Gleichzeitig hat die Gewährung von Asyl eine symbolisch problematische Wirkung. Sie macht es den europäischen Ländern möglich, einen Großteil der Migration abzuwehren und sich dabei gleichwohl humanitär zu fühlen. Dabei wird Humanität auf den «Schutz vor Verfolgung» reduziert. All diejenigen Menschen aus den südlichen Ländern, die aufgrund von Armut, Klimawandel, zerstörter Lebensgrundlage oder fehlender Zukunftsperspektiven in den Norden migrieren, betreiben asylrechtlich «Missbrauch». Missbrauch muss man «bekämpfen», erst recht wenn man die «humanitäre Tradition» schützen will – ein zentraler Topos der politischen Kultur der Schweiz. Als bloße «VerbesserungsmigrantInnen» sind viele Flüchtlinge auf nicht-asylrechtliche Aufenthaltstitel verwiesen, was an Zynismus grenzt. Denn de facto haben sie keine Chance, einen ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus zu bekommen. Nur den Wenigen, die in der glücklichen Lage einer «hohen Qualifikation» sind, gewährt man über die Blue Card-Regelung Einlass.

Kein Kind ist illegal
Im Anschluss an die 1997 in Deutschland lancierte Kampagne «kein Mensch ist illegal» fordern seit längerem auch schweizerische NGOs ein Bleiberecht für Sanspapiers, abgewiesene und nur vorläufig aufgenommene Asylsuchende. Unter dem Slogan «kein Kind ist illegal» versuchen sie seit 2008 zudem, die besonders prekäre Situation illegalisierter Kinder bekannt zu machen und zu verbessern. Nach der abermaligen Verschärfung des schweizerischen Asyl- und Ausländergesetzes 2006 wurde eine «Beobachtungsstelle» gegründet. Getragen von einem namhaften Unterstützungskomitee, dokumentiert sie die asyl- und ausländerrechtliche Praxis, um Verletzungen von Grund- und Menschenrechten überhaupt erst erkennen zu können.
Noch seltener hört man in der Schweiz Forderungen grundsätzlicher Art. Die Wirtschafts- und Klimaflüchtlinge in das Asylrecht aufzunehmen, ist eine davon. Andere verlassen den asylrechtlichen Rahmen, der Migration nur als Notfall gutheißt, und verlangen eine grundsätzliche Neuorientierung der Migrationspolitik. Sie verweisen auf die Deklaration von Rabat (2006), die ein globales Recht auf Migration fordert: «Wir, Akteurinnen und Akteure von Zivilgesellschaften Subsahara-Afrikas, Nordafrikas und Europas, ... entrüstet über den Krieg gegen MigrantInnen, ... lehnen die Aufteilung der Menschheit in diejenigen, die sich frei auf dem Planeten bewegen können, und diejenigen, denen das verboten ist, ab.»

Simon Wenger ist Historiker und lebt in Basel.


Flüchtlingsbegriff und Asylstatistik der Schweiz

Das schweizerische Asylgesetz definiert als Flüchtlinge Personen, die «wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden». Gemäß der Asylstatistik des Bundesamtes für Migration stellten im Jahr 2007 10.387 Personen in der Schweiz ein Asylgesuch. Von den behandelten 7.494 Gesuchen wurden 21 Prozent anerkannt und 44 abgelehnt. 35 Prozent unterlagen dem Nichteintretensentscheid. Diese Anerkennungsquote ist für die letzten Jahre vergleichsweise hoch: 2003 beispielsweise wurden weniger als sieben Prozent anerkannt.
Die Anerkennungen betreffen aber nur zu einem kleinen Teil neue, eigenständige Gesuche. Bis zu drei Viertel von ihnen beziehen sich auf den Nachzug von Familienangehörigen. In den letzten Jahren entsprach die Gesamtzahl der anerkannten Flüchtlinge etwa derjenigen der vorläufig Aufgenommenen (2007: 22.901 zu 22.753 Personen). Der Status des »vorläufig aufgenommen«-Seins, der während des Jugoslawienkonflikts von den meisten europäischen Staaten geschaffen wurde, ist besonders prekär.


Webseiten zur schweizerischen Asylpolitik:

– www.augenauf.ch (Asylpolitische Menschenrechtsorganisation)

– www.beobachtungsstelle.ch (Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht)

– www.bfm.admin.ch (Eidgenössisches Bundesamt für Migration)

– www.bleiberechtfueralle.ch (Bleiberecht-Kampagnen Bern und Zürich)

– www.cran.ch (Carrefour de Réflexion et d’Action Contre le Racisme Anti-Noir)

– www.fimm.ch (Forum für die Integration der MigrantInnen, Dachverband der migrantischen Community-Organisationen)

– www.sans-papiers.ch (Sans-Papiers-Beratungsstellen der deutschsprachigen Schweiz)

– www.sosf.ch (Solidarité sans frontières, asyl- und migrationspolitische Koordinationsstelle)

– www.osar.ch (Schweizerische Flüchtlingshilfe, Dachverband verschiedener Flüchtlingswerke)


Literatur:

– Anni Lanz / Manfred Züfle: Die Fremdmacher. Widerstand gegen die schweizerische Asyl- und Migrationspolitik. Zürich 2006.

– Hans Mahnig u.a.: Histoire de la politique de migration, d’asile et d’intégration en Suisse depuis 1948. Zürich 2005.

– Corinna Milborn: Gestürmte Festung Europa. Einwanderung zwischen Stacheldraht und Ghetto – das Schwarzbuch. Frankfurt a.M. 2009.

– Etienne Piguet: Einwanderungsland Schweiz. Fünf Jahrzehnte halb geöffnete Grenzen. Bern 2006.

– Widerspruch. Beiträge zu sozialistischer Politik, Nr. 51: Migration, Integration und Menschenrechte. Zürich 2006.

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